伊丹空港は廃止予定ではなかった!?関西3空港を巡る本当の歴史

航空審議会答申に記された新空港候補地(出典:関西国際空港の規模及び位置 航空審議会)

大阪湾を囲む狭いエリアに伊丹・関西・神戸の3空港がひしめく関西。これら3空港が共存するに至った歴史は極めて複雑で、マスコミによる歴史的経緯に関する報道も残念ながら正確ではない。

ここでは、当時の航空審議会の答申資料を紹介。関西新空港計画に焦点を当て、関西3空港を巡る本当の歴史を振り返る。

伊丹の騒音問題を契機に浮上した関西新空港計画

かつて、関西において唯一空の玄関口を担っていた大阪国際空港(以下、伊丹空港)。同空港は京阪神都心部に近接し利便性に優れる反面、市街地に位置していることから、騒音問題が長年の懸案となっていた。

1964年に伊丹空港へジェット旅客機が就航すると、騒音問題は更に深刻化。1969年には川西市民が大阪国際空港公害訴訟を起こすことになる。また、同空港は市街地に位置していることから、拡張余地に乏しく、右肩上がりに伸び続けていた航空需要の受け入れも課題となっていた。

このような状況を受け、運輸省(現 国土交通省)は関西に新空港を建設すべく、候補地調査に乗り出すことになる。空港の騒音問題は世間で大きな関心を呼んでいたことから、殆どの候補地は海上とされた。

「関西国際空港計画に関する調査概要」に記された新空港候補地(出典:関西国際空港計画に関する調査概要)

挙げられた候補地は、西は岡山県の「錦海湾」、南は「阪和県境」、大阪湾内でも「岸和田沖」「西宮沖」など広範囲に及んでいたが、利便性や海上交通への影響などを考慮した結果、最終的な候補地は「泉州沖」「神戸沖」「播磨灘」「淡路島」の4つに絞られることとなった。

その後、運輸大臣の諮問機関であった「航空審議会」により、4つの候補地について比較検討が進むことになるのである。

神戸沖を断念したのは『神戸市の反対』が理由か?

関西3空港の歴史を語る上で「神戸市が反対したから関西空港は泉州沖に建設された」という話は必ずと言っていいほど俎上にのり、多くの人が一度は耳にしているだろう。

関西新空港の候補地調査が始まった当初「神戸市は神戸沖の空港建設に反対姿勢であった」というのは事実である。当初、伊丹空港・成田空港での騒音問題に端を発し、「空港=悪」という国民感情が全国的に高まっていたことから、海上空港と言えども神戸市は新空港誘致に反対姿勢を示していたのだ。

この「神戸市の反対」によって神戸沖への新空港建設を断念したのであれば、「神戸市が反対したから関西空港は泉州沖に建設された」という話は紛れもない事実という事になるだろう。

しかし、事情はそう単純ではない。関西新空港を巡る歴史年表(以下、一部抜粋)を見て頂きたい。

1966.5兵庫県、神戸市が淡路島北部に関西新空港建設構想を発表
1968.4運輸省、関西新空港の基本調査を開始。淡路島、阪和地区、堺沖、明石沖と錦海湾(岡山)。その後、泉州沖、岸和田沖、六甲沖、西宮沖、明石沖、淡路島阪和県境に候補地を拡大
1969.5運輸省、候補地を淡路島、明石沖、神戸ポートアイランド沖、泉州沖に絞り、新空港構想を発表
1970.1堺商工会議所が紀泉高原新空港案を提唱
1970.3泉南郡田尻町議会が泉州沖案に反対決議。この頃から湾岸の関係自治体議会で空港建設反対の決議が相次いで可決
10大阪府議会が反対決議
11大阪府、泉南市などで反対決議の相次ぐ中、神戸市長「公害の無い、港湾機能を損なわない場所ならば受け入れ可能」を表明
1971.7神戸市が「ポートアイランド沖新空港試案」を発表
9運輸省が「関西国際空港計画に関する調査概要」を公表。候補地を泉州沖、神戸沖、淡路島、播磨灘の4ヶ所に絞る
10丹羽運輸大臣が航空審議会に「関西国際空港の規模と位置」について諮問。航空審議会が関西国際空港部会を設置
神戸市議会が神戸ポートアイランド沖空港反対請願を採択(社、公、民、共)
11運輸省が泉州沖、神戸沖、明石沖で航空機騒音調査飛行を実施
1972.3神戸市議会、神戸沖空港反対決議を採択。1971年11月以降、芦屋市、明石市、西宮市などの近隣自治体の神戸沖、大阪湾内設置反対決議が相次ぐ 
5大阪湾、播磨灘沿岸17市の44住民団体が交流会を開き、反対共同声明採択 
1973.3宮崎神戸市長が正式に神戸沖市空港建設反対を表明
1974.6大阪府、泉州沖空港設置反対決議(再)
8航空審議会が運輸大臣に「現空港撤去を前提に、泉州沖が最適」と答申(第1次答申)
航空審議会が「泉南沖が最適」との答申を出すまで

この時系列を見てお気づきになっただろうか?

実は、航空審議会が「泉州沖が最適」と答申した時点では、大阪湾内のあらゆる自治体が「空港反対」の狼煙を上げていたのである。つまり、どの候補地の自治体も「空港反対」という同じ条件の下で、「関西新空港の建設地は泉州沖が最適」という結論が導き出されており、「神戸市による反対」は候補地選定の決定打ではなかったのである。

航空審議会の答申にも以下のような記述がある。

第5章 新空港の位置
1 候補地の選定条件

(前略)地域社会が新空港を受け入れる情勢にあるかどうかということは、空港の実現という点では極めて重要であり、選定条件の中に加えるべきだという考え方もあった。しかし、審議は、技術的な見地から客観的にされるべきであること、関係地域との調整は、本来、行政ベースでされるべきであるとの理由により、条件から除いた。

関西国際空港の規模及び位置 (航空審議会答申)

先ほど「事情はそう単純ではない」と述べた理由はここにあり、「神戸市は空港建設に反対した」という事実の片鱗が、今も尚独り歩きしているということがお分かり頂けたのではないだろうか。

更に、「泉州沖が最適」との結論が導き出された裏には、航空審議会での意外な投票結果があった。

意外だった航空審議会の投票結果

都市部に近接する利便性という点で、圧倒的に有利と思われた「神戸沖」案。

しかし、いざ蓋を開けてみると、航空審議会での投票は意外な結果となっていた。以下、その投票結果である。

泉州沖神戸沖播磨灘
利用の便利さ(得点配分率:21.7%)30,271.532,984.020,723.5
管制・運航(得点配分率:19.9%)27,362.524,676.030,845.0
環境条件(得点配分率:18.8%)26,884.022,372.026,508.0
建設(得点配分率:12.4%)16,479.614,756.017,980.0
既存権益との調整(得点配分率:8.9%)12,896.110,101.59,345.0
地域計画との整合(得点配分率:9.2%)13,524.010,212.012,190.0
開発効果(得点配分率:9.1%)13,149.59,964.511,602.5
 合計
()内は100点満点に換算した場合の総得点
140,567.2(82.7)125,066.0(73.6)129,194.0(76.0)
各候補地の総得点(出典:関西国際空港の規模及び位置 航空審議会答申)

第1位は「泉南沖」で140,567.2点、第2位は「播磨灘」で129,194.0点、「神戸沖」は125,066.0点で最下位という驚きの評価が下されたのである。(ちなみに「淡路島」案については、当初の想定以上に騒音の及ぼす影響が大きく、また用地造成による大規模な自然破壊が避けられない事から、審議の過程で除外されていたことが答申内で明らかにされた。)

項目別に見ても、「神戸沖」が「泉州沖」「播磨灘」の両候補地に勝っていた項目は「利用の便利さ」だけであった。一方の「泉州沖」は、「環境条件」「既存権益との調整」「地域計画との整合」「開発効果」で他候補地に勝っているとされ、これらの項目で「神戸沖」の評価を大きく引き離している。

以下、その4項目についての評価内容である。

項目「泉州沖」の評価理由
環境条件 「神戸沖」「播磨灘」周辺では、現状の大気汚染レベルが既に環境基準値を超えていた一方、「泉州沖」周辺では環境基準値に達していないことが評価された。
既存権益との調整 「神戸沖」「播磨灘」においては、近隣港湾への船舶航行に与える影響が大きいとされた一方、「泉州沖」における船舶航行は漁港への出入船が中心で、漁業生産量も全国的には低く、空港設置による影響が少ないとされた。
地域計画との整合性 「神戸沖」での開港は、人口・産業の集中抑制という点で問題があるとされた一方、「泉州沖」周辺地域は開発の余地が残された土地が多く、将来的に地域計画との整合が取れるとされた。
開発効果空港の立地が地域計画と整合することで、地域への経済効果が生まれることから、「地域計画との整合性」に準じた評価が行われた。
「泉州沖」が他候補地に勝った4項目

各項目の評価を見てお分かり頂けただろうか?既にインフラが充実し、街自体が大都市として完成している神戸市での「神戸沖」案は、航空審議会においては皮肉にも真逆の評価に繋がってしまったのである。

この投票結果を基に、航空審議会は関西新空港の建設地について「泉南沖が最適」という結論を下し、これをベースに泉南沖での関西新空港計画が動き出すことになる。

巻き返しを図った兵庫県と神戸市

関西新空港の建設地として「泉州沖が最適」との答申が出た後、兵庫県と神戸市は指をくわえて成り行きを見ていた訳ではない。反対運動により、依然として新空港の着工見通しが立っていなかった事から、兵庫県と神戸市は「神戸沖」への方針転換を目指して猛烈な巻き返しを図ったのである。

だが、徐々に「空港=悪」という世論は落ち着きを見せ、1979年頃から徐々に反対決議の撤回が始まっていた。大阪政財界も「泉州沖」新空港の誕生を歓迎し、積極的な空港推進運動が始まりつつあった。

そのような中、「神戸沖」案の巻き返しは「泉州沖」案にとって邪魔者以外の何者でもない。大阪政財界から「神戸市は空港建設に反対したではないか」と大きな批難を浴びることになったのである。さらに、兵庫県と神戸市からの働きかけも虚しく、最終的な決定権を持つ運輸省も「泉州沖」案の見直しを頑なに拒否。関西新空港の建設地を「神戸沖」へと方向転換するには至らなかったのである。

しかし、兵庫県と神戸市は「神戸沖空港」の実現に最後まで希望を捨てなかった。地方空港としての整備を打診し、運輸省から「神戸沖空港調査に協力する」旨の共同コメントを引き出すことに成功するのである。

その後、「神戸沖空港」は国の第5次空港整備5箇所年計画の付属表欄外に登場。大阪政財界も「地方空港としての神戸空港」の整備には理解を示し、大阪・神戸・京都の3商工会議所は揃って「神戸空港の推進」に声をあげることとなる。

泉州沖での関西空港計画が動き出すと同時に、神戸沖での空港計画も水面下では着実に動き始めていたのだ。

伊丹空港は廃止予定ではなかった!

市街地に位置する伊丹空港

関西新空港計画は、伊丹空港の騒音問題・発着容量の逼迫に端を発している。そのため、「伊丹空港は関西空港の開港を機に廃止予定だった」という話も耳にしたことがある人は多いだろう。しかし、これもまた事実とは異なっているのだ。

実は、先ほど取り上げた1974年の航空審議会の答申主文において、「大阪国際空港の廃止を前提として」との一文がある。しかし、1982年に運輸省は「国際線は新空港、国内線は新空港と現空港で分担」との方針を示したのだ。この矛盾に対し、兵庫県は運輸省に質問書を送っている。

その質問・回答内容(一部抜粋)は以下の通りであった。

質問(一) 貴省では、航空審議会答申の最も重要な大前提となっている大阪国際空港の廃止を変更されたのか、又は、変更しようとされているのか。

回答(一) (前略)
現在の大阪国際空港は、その立地条件からみて拡張により能力を増加させることは困難であるので、関西地区に新しい空港を早急に建設する必要がある。
この諮問に基づき、航空審議会の審議は、当初大阪国際空港の存続を前提として行われていたところであるが、その後、同空港にかかわる騒音問題が一層深刻化し、運輸省としても、大阪国際空港の将来のあり方については廃止も含めて検討することとしたため、航空審議会は、同空港の廃止もあり得ることを考察の一条件として新たに加えて審議を進めることとなった。同審議会は、答申において、「大阪国際空港の廃止を前提として―」という表現を用いているが、当時の記録等によれば、案文の作成に当たり、委員の間で廃止、存続に関連する議論が行われ、そのいずれかに決めることが困難であるという観点からこれらを総合し、現空港が仮に廃止されたとしてもその役割を十分に果たし得る新空港の建設を推進すべきであるとして、とりまとめられたものである。このような経過から見れば、同審議会の答申が同空港の廃止の場合のみを想定して行われたものではなく、存続廃止の両用のケースを想定しつつ検討がなされたことは明白であり、その結果行われた「新空港は泉州沖が最適である」との答申の結論は、今後大阪国際空港を存続させるかによって変わるものではない。
大阪国際空港の将来のあり方については、昭和五十六年六月の公害等調査委員会の調停に従って、関西国際空港の建設が決定された時点から可及的速やかに所要の調査検討を行い、関係地方公共団体等の意見も充分に聴取して、同空港の開港時までに決定することとしており、この方針は現在においても変わりはない。

関西国際空港の基本問題について(兵庫県による運輸大臣への質問書)

運輸省は兵庫県の質問書に対し、答申の内容は「現空港が仮に廃止されたとしてもその役割を十分に果たし得る新空港の建設を推進する」との趣旨である旨、つまり「現空港(伊丹空港)の廃止が前提ではない」と回答。その上で、伊丹空港の将来のあり方については新空港開港時までに決定するとの方針を改めて示したのである。(その後、1990年に運輸省・大阪国際空港騒音対策協議会・同空港騒音公害調停団連絡協議会の三者間で空港存続という方針が合意されている。)

以上からお分かり頂けるように、実は関西新空港の建設は伊丹空港の廃止が前提ではなかったのだ。

しかし、この答申に記載された「大阪国際空港の廃止を前提として」という一文は、その後に「伊丹空港廃港論」を巻き起こし、関西3空港問題として大きな禍根を残すこととなる。

着工後も苦難が続いた関西空港

紆余曲折を経て、関西新空港は泉州沖で着工を迎えたが、その後も想定外の事態は続いた。その最たるものは、建設費・工期を増大させた軟弱地盤の存在である。

検討段階から、泉州沖候補地は軟弱地盤の存在が指摘されていたものの、航空審議会答申では建設難易度は「神戸沖と変わらない」とされた。

しかし、実際に埋立工事が始まると、当初の想定以上の地盤沈下が発生。追加の対策工事が避けられず、開港時期も延期せざるを得ない事態となったのだ。(ちなみに、埋立後も空港島の不等沈下が観測され、ターミナルビルにはジャッキアップ施設が設置されるなど、異様なまでに地盤沈下への対応が求められた。)

只でさえ海上空港が故に多額の埋立費用を要していたが、軟弱地盤への追加対策によって建設費は更に大きく膨らんでいた。

2018年台風では想定外の高潮によって関西空港1期島が水没。その後護岸の嵩上げが行われた。

地盤沈下に悩ませられながらも関西空港は開港を迎えるが、開港後の祝賀ムードが一段落すると、今度は航空路線の流出に悩むことになる。膨れ上がった建設費を反映した高額な着陸料が仇となり、不採算路線の撤退が始まったのだ。

更に路線の流出に拍車を掛けたのは伊丹空港の存在であった。当初、運輸省が描いた「国内線は伊丹・関西で分担する」という目論見は外れ、関西空港の国内線路線網は徐々に縮小。京阪神都心部に近い伊丹空港との相対的な利便性の差が、伊丹回帰の流れを作ることとなったのである。

禍根を残した運輸省の判断

ここまでを総括すると、運輸省は新関西空港計画を進める上で、2つの大きな過ちを犯したと言わざるを得ない。

1つ目は新空港の候補地評価が適切であったのかという事が挙げられる。

泉州沖候補地は神戸沖候補地よりも水深が深く、また軟弱地盤の構造も複雑であることから、建設がより困難である可能性は事前に指摘されていた。にもかかわらず、航空審議会答申においては建設難易度について「神戸沖と変わらない」とされ、軟弱地盤に対する甘い認識が建設費を膨れ上がらせることとなったのである。

また、航空審議会の候補地投票では、「利用の便利さ」という項目に得点が大きく配分されており、「新空港の利便性」は一定程度重視していたことが読み取れる。

ただ、全体に対する割合で考えれば「利便性」への評価は僅か20%強でしかなく、また投票結果を分析しても、空港の立地を都市部から一定程度離すことに主眼が置かれている。「利便性」をどこまで重視するべきかについては議論の余地が残るものの、航空会社や利用客に最も影響を与える要素であり、候補地選定にあたっては「建設コスト」と並んで最も重視されるべき項目であったことは間違いない。

検討されていた新空港のアクセス鉄道パターン(出典:関西国際空港の規模及び位置・関係資料 航空審議会)

2つ目は、伊丹空港の将来像を曖昧にしたまま関西新空港にGOサインを出してしまったことにある。

関西空港開港後も、伊丹空港は基幹空港としての地位が揺らいでいないことからも分かるように、空港の利便性は集客力を大きく左右する。そのため、新空港建設に際して、都心部に近接した便利な空港を存続させるのであれば、新空港にはそれに大きく劣ることのない利便性は必然的に求められていたのだ。

旧空港を廃止すれば、相対的な利便性を考慮する必要が無くなるため、関西空港開港を機に伊丹空港を廃止するという手も一つではあった。しかし、利便性の高い空港を廃止し、利便性の低い空港へ利用客を誘導するという議論は、今でも賛否が大きく別れる。

いずれにせよ、関西空港と伊丹空港は共存できると見込んだ運輸省の判断ミスである。少なくとも、運輸省は関西新空港の着工までに伊丹空港の存廃を決めておくべきであったし、 答申で「大阪国際空港の廃止を前提として」という一文を安易に使用するべきでは無かったと言えるのだ。

運輸省が関西に残した禍根はあまりにも大きいと言わざるを得ない。

関西3空港の共存へ

航空審議会答申に記載された「大阪国際空港の廃止を前提として」という一文は、のちに関西空港周辺自治体から「伊丹空港は廃止予定だったのに」というような恨み節を生むことになる。

それもそのはず、関西空港の利用が伸び悩んだことに加え、バブル崩壊の影響を受け、りんくうタウンを代表とした空港周辺整備事業も大幅に縮小。関西空港周辺自治体は期待した経済効果を得られなかったのである。

ツインタワー計画が頓挫したりんくうゲートタワービルと関西空港連絡橋

その後、2006年には神戸空港が開港した。

地理関係上、神戸空港と伊丹空港はターゲットとする商圏が一部重複するものの、関西空港と神戸空港は大きな競合関係に無い。しかしながら、「関西空港の利用が伸び悩む中、なぜ今神戸空港が開港するのか?」「神戸は一度空港に反対したではないか」という声も神戸空港に対して向けられた。

ここまで解説したように、「伊丹空港は廃止予定だったのに」「神戸は空港に反対したのに」というような批判は本来筋違いである。しかし、関西空港周辺自治体の事情も酌むに値することから、関西3空港懇談会においても「関西空港が関西における基幹空港である」ことは度々確認され、地元への配慮は続いている。

現在、伊丹・神戸は「関西空港への配慮」という暗黙の了解を前提に、3空港共存の道を着実に歩んでいるのである。

幻と消えた神戸沖国際空港計画とは?

様々な経緯を経て、関西空港は泉南沖で開港を迎えた。

関西新空港構想が浮上し、実際に関西空港が泉南沖で着工に至るまでの間、兵庫県・神戸市・地元選出の国会議員からは神戸沖での空港試案が幾度となく登場。最終的に「神戸沖国際空港計画」は陽の目を見ることは無かったものの、2006年に地方空港として悲願の再出発を迎えることとなった。

以下、幻と消えた「神戸沖国際空港計画」の概要を参考として紹介する。

1971年 ポートアイランド沖空港試案

位置ポートアイランド沖約6kmの海上(空港とポートアイランドとは海底トンネルで接続)
用地1,100ha(将来計画 2,100ha)
滑走路主滑走路4,000m×2本、横風用滑走路3,200m×1本(将来計画 主滑走路4本、横風用滑走路2本)
工期1972年度から1985年度以降
工費3,800億円(将来計画+3,700億円、全体で7,500億円)
1971年 ポートアイランド沖空港試案の概要

1980年 阪神沖空港試案

位置ポートアイランド沖約4km(滑走路位置から)。空港本体とポートアイランド間約2.5kmは沈埋トンネルで接続。
規模当初 300ha(将来 500ha)
滑走路3,000m×1本(将来 4,000m×2本)
需要予測当初 年間13.5万回(将来 年間22万回)
建設期間1988年開港を目指す(工期7年)
工費護岸 3,100億円
埋立 1,600億円(全体 2,700億円)
空港諸施設 1,000億円(全体 1,100億円)
沈埋トンネル 700億円
合計 6,400億円(7,600億円)
1980年 阪神沖空港試案の概要

1982年 神戸沖新空港計画試案

位置ポートアイランド沖約4kmの海上(空港とポートアイランドとは沈埋トンネル約3kmで接続)
用地510ha(将来計画 650ha)
滑走路3,000m×1本(将来計画 3,000m×2本 横風用不要)
需要予測発着回数 当初 年間10.4万回(将来 年間22万回)
発着能力年間16万回(将来 年間22万回)
建設工法埋立(埋立土量 1億8,000万m³、全体埋立土量 1億9,500万m³)
建設期間7年
工費護岸、埋立 5,250億円(全体 5,520億円)
着陸帯、滑走路、誘導路、道路等 830億円(全体 1,390億円)
旅客・貨物ターミナル駐車場等 420億円(全体 590億円)
合計 6,500億円(全体 7,500億円)
※管制、税関等の施設約350億円は別途国負担
1982年 神戸沖新空港計画試案の概要

現・神戸空港概要

位置ポートアイランド沖(三宮から南へ約10km)
用地272ha
滑走路2,500m×1本
需要予測
(旅客数)
当初 年間319万人 2010年度 年間403万人
開港日2006年2月16日
工費埋立・護岸・道路等 2,420億円
滑走路・消防施設等 594億円
岸壁・物揚場等 126億円
合計 3,140億円
現 神戸空港の概要
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